最早的水利管理法规-唐朝《水部式》

2017-05-21 21:08 来源: 南水北调与水利科技

微信号：nsbdqk 编辑：梓喵

唐朝《水部式》主要内容及其评析

《水部式》是唐朝关于水资源管理的专门行政法规，对于水资源的利用、分配、节水等内容有着较为详细的规定，具有一定的历史先进性，同时也体现出其作为早期古代自然资源立法的历史局限性。

唐朝的水资源背景

在唐朝当时的社会历史背景下，唐朝可以说是一个水资源较为丰富的王朝，除边疆荒漠地区之外“凡天下水泉三亿二万三千五百五十九，其在遐荒绝域，迨不可得而知矣。其江、河，自西极达于东溟，中国之大川者也。其余百三十五水，是为中川。其又千二百五十二水，斯为小川也。若滑、洛、汾、济、漳、淇、淮、汉，皆互达方域，通济舳舻，从有之无，利于人生也。”唐朝定都长安，长安位处关中平原地区。关中平原土地肥沃，有着丰富的水利资源，南部秦岭山脉几十条峪口河流道道，中部渭河横贯，北部则有泾河和著名的郑、白渠。唐朝初期，京畿地区的水供给主要是依靠郑渠和白渠。唐朝后期，引泾灌溉系统发生重大变化，原来以郑白二渠作为灌区的南北两条干渠，经过多次改建，郑国渠的渠首段到唐代中期逐渐失去效用，其下游的冶、清、浊、漆、沮诸水各自形成了独立发展的灌渠系统。唐后期的引泾灌溉系统以白渠为主，逐步发展成南北中三条干渠。白渠先分成南白渠与北白渠两大干渠，中白渠、偶南渠是从南白渠中引出来的两大支渠。

为了对水资源的利用予以管理，唐朝建立了相应的管理制度，其中，《水部式》是唐朝中央政府制定的关于水资源管理的专门的行政法规，也是现存见于文字记载的最早的一部水资源专门法规。20世纪初，在甘肃敦煌鸣沙山千佛洞里发现了唐开元二十五年（公元737年）修订的《水部式》残卷，共2600余字。《水部式》对水资源的使用和管理作了较为具体的规定，涉及水利设施管理、农田灌溉、用水量和用水时间、节约用水等。

《水部式》中水资源管理的主要内容

（一）水资源的利用

从《水部式》的内容来看，当时的水资源利用主要包括三个方面：灌溉农田、碾硙和航运。为了更好地利用水资源，避免各种水资源利用之间的纠纷，《水部式》对于农田灌溉、碾硙和航运有着较为详细和严格的管理制度，对水在灌溉、碾硙和航运之间的利用顺序做了较为详细的规定。

唐朝是农业社会，而水资源是农业生产的基础，因此对于农田的灌溉是水资源使用的主要内容之一。唐朝的水资源所有权属于国家，但是，丰富的水资源所能带来的经济利益同样为权势者或贵族官僚所关注，他们采用各种手段使用水资源，碾硙（即水碾）经营即是当时获取经济利益的主要活动。水碾是中古时期较为先进的生产加工工具，其特点主要是在技术上充分利用水利资源，借助水力带动碾硙进行加工生产（如谷物脱粒、加工面粉），这不仅解放了人力，而且大大提高了生产劳动的效率。但是，过度的、大规模的水碾硙经营活动，势必会触及国家和社会利益。因为水碾经营，要影响到河渠水流的流向和流量，这样就会造成河渠阻塞或者损害沿岸区域农业灌溉，有唐一代，由于碾硙用水与农田灌溉争水，严重影响了农业生产，为了保证农田灌溉，政府多次进行碾硙的拆除，同时在相关的法规中对灌溉和碾硙用水的分配做出了规定。《唐六典》卷7《水部郎中员外部》规定：“凡水有灌溉者，碾磑不得与争其利。自季夏及于仲春，皆闭斗门，有余乃得听用之。”《水部式》规定：“诸水碾硙，若壅水质泥塞渠，不自疏导，致令水溢渠坏，于公私有妨者，碾硙即令毁破”。“诸溉灌小渠上，先有碾硙，其水以下即弃者，每年八月卅日以后，正月一日以前听动用，自余之月，仰所管官司，于用硙斗门下著锁封印，仍去却硙石，先尽百姓灌溉。若天雨水足，不须浇田，任听动用。其旁渠疑有偷水之硙，亦准此断塞。”

由此可知，在水资源的利用上，《水部式》并不禁止碾硙用水，只是规定灌溉用水优先于碾硙用水。如果在渠上设置碾硙，为了获得足够的水力以运转碾硙，碾硙经营者必然要在渠道上筑堰，这样会导致水流流速减缓，泥沙淤积于渠底，致使水溢出渠道，水渠遭到损坏，在这种情况下，若碾硙经营者不能自觉疏浚渠道，则碾硙必须拆除。安置在小渠上的碾硙，其使用时间为每年8月30日至来年正月1日，其它时间必须将碾硙的进水闸门加锁封住，并拆下硙石，先满足农田灌溉的需要。如果雨水充足，农田无需溉灌，则任凭使用碾硙。

对于漕运与灌溉的争水，《水部式》中也规定，只有当完成运输任务之后，或在水量充沛，不妨碍行船的情况下，方可允许灌溉。如果航运与灌溉不能兼顾时，优先满足通航要求。

（二）农田灌溉用水分配

秦汉以来，随着私有土地数量的增加，农田灌溉争水的现象经常发生，唐朝时期，上下游之间的农田灌溉争水纠纷也时有发生。《水部式》规定：“诸灌溉大渠，有水下地高者，不得当渠造堰，听于上流势高之处，为斗门引取。”“凡浇田，皆仰预知顷亩，依次取用，水遍即令闭塞，务使均普，不得偏并。”唐人刘禹锡评论说，“按《水部式》，决泄有时，畎会有度。居上游者，不得拥泉而颛其腴。因此，对于上下游的水资源使用，《水部式》规定的是一种均水制度，按照所需灌溉的田地亩数来确定用水量；上游不得在渠道上造堰，不得使下游无水灌溉。对于水量的分配，《水部式》的规定较为具体化。“京兆府高陵县界，清、白二渠交口著斗门，堰清水，恒准水为五分，三分入中白渠，二分入清渠。若水两（量）过多，即与上下用处相知开放，还入清水。”“至浇田之时，须有开下，放水多少，委当界县官，共专当官司相知，量事开闭。”“南白渠水一尺以上，二尺以下，入中白渠及偶南渠。若水两（量）过多，放还本渠。”

唐朝的上下游水量分配是通过斗门（即渠道上的取水闸门）来实现的。《水部式》规定，“泾渭白渠及诸大渠，用水溉灌之处，皆安斗门，并须累石及安木傍壁，仰使牢固”，“其斗门，皆须州县官司检行安置，不得私造”，“泾水南白渠、中白渠、南渠水口初分，欲入中白渠、偶南渠处，各著斗门堰”，斗门的有无及其尺寸直接控制着水量。

（三）节水规定

唐朝已经注意到要保护水资源，《水部式》中对于节约用水有规定。“诸渠长及斗门长，至浇田之时，专知节水多少。其州县每年各差一官简校；长官及都水官司，时加巡察”，“泾、渭二水，大白渠，每年京兆少尹一人检校。其二水口大都门，至浇田之时，须有开下，放水多少，委当界县官，共专当官司相知，量事开闭。”。

唐朝时期，为了加强对水资源的管理和保护，在中央设有专门的机构，“工部尚书、侍郎之职，掌天下百工、屯田、山泽之政令。其属有四：一曰工部，二曰屯田，三曰虞部，四曰水部。”水部“掌天下川渎陂池之政令，以导达沟洫，堰决河渠，凡舟楫灌溉之利，咸总而举之”。同时，唐朝中央设有五监，其中之一就是掌水利建设的都水监，掌管京畿地区的河渠修理和灌溉事宜。为了督促官吏尽职管理水资源，《水部式》中规定，“若用水得所，田畴丰殖；及用水不平，并虚弃水利者，年终录为功过，附考。”，将官吏的考核与节约用水量联系在一起，以水资源管理的成绩作为官吏考核的标准之一。

《水部式》简评

（一）《水部式》的法律性质

唐朝是我国封建社会发展的全盛时期，封建法律制度也达到了空前完备的程度，形成了世界上独树一帜的中华法系。为了维护封建国家统治，唐朝统治者采用了多种法律手段调整社会关系，律、令、格、式是唐朝的主要法律形式。其中，式是有关封建国家各级政权组织或各类机关活动的规则，以及中央与地方、上级与下级之间的公文程式的细致规定。《新唐书·刑法志》说：“式者，其所常守之法也。”《唐六典·刑部》说：“式以轨物程事。”可见，式和律一样，是唐朝独立的法律形式，具有法律效力，从性质上来说，它属于行政法律规范。因而，《水部式》是唐朝的一项独立的行政法规，其名称来源于唐朝中央机构中管理水资源的部门——水部。

《水部式》是唐朝就水资源管理所制定的一项专门的行政法规，在中国古代历史上，就某类特定的自然资源进行专门立法并不多见。现存最早、保留最完整的古代自然资源法规是1975年在湖北云梦县出土的秦简，其中的《田律》明确规定:“春二月，毋敢伐林木山林及壅堤水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔，膺卵毂，毋敢毒鱼鳖，置阱罔，至七月而纵之。”但《田律》的主要内容是关于农业生产的。自秦以降，对自然资源的保护以制定法形式确定下来，汉、唐、元、明、清的法律中均有关于自然资源保护的规定，但多是对于前朝的沿用，别无其他特别之处，也未见制定专门的自然资源法规。唐朝采用当时的主要法律形式之一的“式”对水资源管理予以专门立法，反映了当时政府对水资源管理的重视，同时也从侧面反映了唐朝法制的完备。

（二）《水部式》的内容具有较大的历史先进性

《水部式》对水资源的利用和分配有着较为详细的规定，在唐朝当时的历史背景下，在1200多年前的世界上，能够注意到水资源的综合利用、水资源利用的顺序及水量的分配，其内容显示出较大的先进性，在很多方面与我国现行的《水法》内容相对应。

首先，《水部式》对水资源利用的顺序作出了规定。水资源的功能多样，不仅能为人类提供饮用水，而且是农业、工业和航运所需。如何在这几者之间平衡，关系到水资源的合理和有效利用。《水法》第21条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”《水部式》规定用水的顺序则是航运、灌溉、碾硙，其未涉及百姓用水，但是，可以猜想，当时的百姓用水应该都是从河流或者水井中获取，《水部式》未加以规定而已，应该是对百姓生活用水未加以限制。至于《水部式》将航运放在灌溉之前，原因可能在于：自隋大运河开通，长江干流贯通，南方经济逐渐兴盛，立都于北方各王朝所需的粮食全依赖于南方各地,至唐时“今赋出于天下，江南居什九”。漕运直接关乎到唐各代政权的安危存亡，为政府与皇室的漕粮运输。而中唐以后因为气候的变迁及关中地区的过度开垦，黄河、渭河泥沙大增，漕运十分困难。因此，唐朝非常重视航运，甚至将其优先于农田的灌溉。至于农田灌溉，中国自古以来就是农耕社会，以农业立国，农业是主要的生产部门，是社会经济的基础。农业的生产除了依赖于土地之外，水资源更是农业的命脉，为了保证农田的水源基础，农田灌溉自应有保证。在水量丰富、不影响灌溉的时期，唐朝允许碾硙等对水资源的利用，这反映了唐朝已经认识到水资源的多种功能。这与当今法律鼓励开发利用水资源、充分发挥水资源的综合效益的思想不谋而合。

其次，《水部式》对上下游的水资源利用作出了规定。水资源的开发利用必然会牵扯到上下游之间的利害关系，如何协调其利益关系并且合理利用水资源，是水资源开发利用过程中不得不考虑的问题。《水法》第20条规定“开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益”。而《水部式》不仅对上游的行为做出了限制，而且详细地规定了上下游之间的用水原则——均水制度（不是数量上的平均，而是根据所需灌溉的田地数量，保证所有田地均能得到灌溉）以及上下游之间的水量分配。

再次，《水部式》对水资源的保护作出了规定。唐朝的水资源比较丰富，但是唐朝政府却意识到水资源保护的重要性，这主要体现在《水部式》中对节约用水以及官吏的节水管理职责作了规定，这与《水法》“国家厉行节约用水……建立节水型社会”的思想相符合。

（三）《水部式》的历史局限性

中国对于自然资源的保护历史悠久，于法律中予以保护则始于秦朝。《水部式》虽然是现存最早的一部专门的水资源管理法规，且内容具有历史先进性，但其仍处于中国自然资源法的早期发展阶段，内容较为简单，不成熟。其对水资源管理的主要内容集中在水资源的利用和分配上，虽然对节水有规定，但关于水资源保护的内容较少。唐朝政府制定《水部式》的主要目的在于维护封建国家的统治秩序，保障国家对自然资源的利用。航运优于农田灌溉的水资源利用顺序从侧面反映了这一点。唐朝自然资源属于国家所有，自然资源只是作为一种财产予以保护，资源立法的目的主要还是保护经济性自然资源，单纯强调对自然资源的利用，法律的措施也是为了人类的生存而强制人们对自然资源予以合理的开发和利用，多是为经济与生活服务。当时社会对于自然资源在生态环境中的地位和作用尚未有认识，因而《水部式》也不可能对水资源开发利用过程中的生态环境保护予以关注。

另外，《水部式》中也未见关于水污染防治方面的规定。唐朝的水污染状况如何，笔者未查到详细资料，但是当时应该已经有水污染的现象存在，如吕忠梅教授在其著作《环境法新视野》中提及“我国的长安城在公元10世纪左右因水污染严重而被迫迁向西南”，唐朝结束于公元907年，时间上正好相当。另有资料说，隋文帝杨坚建立隋朝后，最初定都在汉长安城，但当时的长安破败狭小，水污染严重，于是隋文帝便决定另建一座新城。开皇二年(582年)，杨坚在长安城东南龙首塬南面选了一块地方建造新都，新都定名为“大兴城”。唐朝继续定都于“大兴城”并更名为长安。可见，唐朝时期，水污染应该是客观存在的。《水部式》中对水污染未予规定，其原因可能有二：其一，唐朝仍是农业社会，工业不发达，因而水污染不严重，未引起政府注意；其二，当时的科学技术水平较低，人们尚不能完全认识到水污染的严重危害，因而未在立法中予以关注。